张嘉军



　　□基于对“单行模式”下的三个“亚模式”的分析发现，就立法的成熟度、立法技术的难易度等来看，采取“主体型模式”较为适宜。即可以考虑根据不同的公益诉讼提起主体单独立法。需要注意的是，在采取这一亚模式时，并非对所有主体提起的公益诉讼都同时立法，而是考虑某一主体提起公益诉讼立法、司法解释规定较多且运行较为成熟者先行立法，对其他主体提起的公益诉讼可以待立法和司法解释规定等成熟后再安排立法，即采取“成熟一个，立法一个”的思路。按照这一思路，当前对检察机关提起的公益诉讼先行单独立法最为可行。 　　2012年，民事诉讼法修改首次规定了公益诉讼制度，只是此时可以提起公益诉讼的主体并不包括检察机关。2017年，民事诉讼法和行政诉讼法再次修改，明确了检察机关提起公益诉讼适格主体地位，公益诉讼从此进入发展快车道。从2017年至今，最高法、最高检出台了多个有关公益诉讼的司法解释，英雄烈士保护法、个人信息保护法等法律也规定了公益诉讼条款。但是，目前立法对公益诉讼的规定远不能满足公益诉讼快速发展对公益诉讼法律规范的需求，亟须制定一部公益诉讼法。可是，制定专门公益诉讼法，又应采用哪种模式呢？ 　　公益诉讼专门立法的两种类型：“统一模式”与“单行模式” 　　就公益诉讼而言，根据提起主体不同可分为检察机关提起的公益诉讼、行政机关提起的公益诉讼和社会组织提起的公益诉讼；根据提起的案件类型范围不同，可以分为消费公益诉讼、环境公益诉讼、英雄烈士保护公益诉讼、个人信息保护公益诉讼、未成年人保护公益诉讼等；根据诉讼领域不同，又可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼；等等。现在的问题是，如果要制定一部专门的公益诉讼法，那么，在立法模式上是制定一部面向所有公益诉讼提起主体、案件范围、诉讼领域等的“统一模式”的公益诉讼法，还是针对不同的公益诉讼提起主体、不同公益诉讼案件类型、不同的诉讼领域分别制定“单行模式”的公益诉讼法呢？具体言之，“统一模式”，是指在一部公益诉讼法中对所有公益诉讼的问题都予以规定，即制定一部统一适用的公益诉讼法，涵盖不同公益诉讼主体提起的公益诉讼、不同案件类型的公益诉讼、不同诉讼领域的公益诉讼等。“单行模式”，即在立法时根据公益诉讼不同提起主体、不同案件类型、不同诉讼类型分别制定各自的单行公益诉讼法。这一“单行模式”又可以根据公益诉讼不同提起主体、不同案件类型以及不同诉讼领域分为“主体型单行模式”“案件型单行模式”和“诉讼领域型单行模式”三个亚模式。对于“主体型单行模式”而言，可以进一步分为检察公益诉讼法、行政机关公益诉讼法和社会组织公益诉讼法；对于“案件型单行模式”而言，进一步分为消费公益诉讼法、环境公益诉讼法、英雄烈士保护公益诉讼法、个人信息保护公益诉讼法、未成年人保护公益诉讼法等；对于“诉讼领域型单行模式”而言，可进一步分为民事公益诉讼法、行政公益诉讼法。 　　总体而言，如果制定专门的公益诉讼法，在模式选择上就存在上述的“统一模式”和“单行模式”两种。 　　公益诉讼专门立法的模式选择：“单行模式” 　　具体应选择哪一种公益诉讼专门立法模式，一直是社会各界关注的问题。就公益诉讼法的“统一模式”而言，其优点是在一部公益诉讼法中对于公益诉讼的有关问题，无论是民事公益诉讼、行政公益诉讼，还是检察机关提起的公益诉讼、行政机关提起的公益诉讼、社会组织提起的公益诉讼，抑或消费公益诉讼、环境公益诉讼、英雄烈士保护公益诉讼、个人信息保护公益诉讼等等，都一并予以规定，这样可以避免多头立法，防止相互矛盾、互不协调，以及避免浪费立法资源等。但是缺点在于，立法的难度大、周期长，立法过程中需要兼顾不同的公益诉讼提起主体、不同的案件类型、不同的诉讼领域的各自特性等等。就不同公益诉讼提起主体而言，检察机关提起的公益诉讼、行政机关提起的公益诉讼、社会组织提起的公益诉讼三者发展极不平衡，在定位上存在巨大差异。 　　就检察机关提起的公益诉讼而言，现有的立法、司法解释规定相对较多，而社会组织和行政机关提起的公益诉讼，有关立法、司法解释规定就相对较少，其中行政机关提起公益诉讼的有关法律规定更少。而且，在每年提起的公益诉讼中，绝大多数案件都是检察机关提起的，检察机关已经成为公益诉讼的绝对主力军。 　　此外，检察机关提起的公益诉讼与社会组织、行政机关提起的公益诉讼在称谓上、案件范围上、诉讼领域上等都存在巨大差异。诸如在称谓上，检察机关称为“公益诉讼起诉人”，而社会组织和行政机关则称为“原告”。在诉讼类型上，检察机关既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼；而社会组织和行政机关仅能提起民事公益诉讼。在案件范围上，检察机关对于食品药品、生态环境、英雄烈士保护、个人信息保护、未成年人保护、文物保护等领域都可以提起公益诉讼，而且还进行大量的“等”外探索。检察机关提起公益诉讼的案件范围要远大于社会组织和行政机关。在检察机关提起的公益诉讼与社会组织和行政机关提起的公益诉讼存在上述诸多差异背景下，如果将三者合在一起“统一立法”，在立法技术上将面临巨大考验，特别是在法条的内容上、安排上乃至表述上存在无法协调、无法兼容的诸多问题。 　　就“单行模式”而言，其优点在于，立法的技术难度相对较小、立法周期较短、易于统一协调。但是，其不足在于：第一，“单行模式”易于导致多次频繁立法。在对提起公益诉讼不同主体、不同案件类型、不同诉讼领域等分别单独立法，必然导致在对一个公益诉讼单行法立法后，再对其他的单行法再立法，多次反复立法，将会陷于对公益诉讼不断立法之中。随着公益诉讼案件范围的不断拓展，立法永无止境。第二，“单行模式”易于导致相同内容的重复规定。诸如消费公益诉讼、环境公益诉讼、个人信息保护公益诉讼等都存在许多相似或相同的问题；又如管辖问题、诉讼费用问题、诉讼期间问题等。如果按照“单一模式”立法，必然会导致对上述相同或相似问题进行重复规定。 　　基于上述对公益诉讼立法“统一模式”和“单行模式”优缺点的比较分析发现，从立法技术难度来看，还是“单行模式”较为容易，在操作上较为简单。为此，公益诉讼专门立法在模式上应优先选择“单行模式”。 　　公益诉讼专门立法的优先模式：检察公益诉讼法 　　从公益诉讼具体实践来看，当下公益诉讼专门立法的模式应当为“单行模式”。但是，即使采取公益诉讼立法的“单行模式”，又应采取该种模式中的哪一种亚模式呢？是采取“主体型单行模式”，还是“案件型单行模式”，抑或“诉讼领域型单行模式”？ 　　就“主体型单行模式”而言，其优点在于，简单明确，凸显不同主体的特色；其缺点在于，有些主体提起的公益诉讼并不成熟，尚不足以单独立法。例如，行政机关提起的公益诉讼案件数量相当有限，对其单独立法缺乏必要性。就“案件型单行模式”而言，其优点是可以充分凸显不同案件类型公益诉讼各自特色，比如，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》两个司法解释分别对消费民事公益诉讼和环境民事公益诉讼各自内容进行较为详尽规定。但是其不足在于，立法机关需要对不同类型公益诉讼案件频繁多次立法，而且随着公益诉讼案件范围的拓展，公益诉讼立法就越来越多，立法机关恐将不堪重负。就“诉讼领域型单行模式”而言，其优点亦是较为简单，分别对民事公益诉讼、行政公益诉讼单独立法即可；其不足在于，如果对民事公益诉讼单独立法，需要对检察机关、行政机关、社会组织三种不同诉讼主体提起的公益诉讼都要立法，那么其将面临着前述“主体型单行模式”所面临的相同问题。 　　基于对上述“单行模式”下的三个亚模式的优点和缺点的分析发现，就立法的成熟度、立法技术的难易度等来看，采取“主体型单行模式”较为适宜，可以考虑根据不同的公益诉讼提起主体单独立法。需要注意的是，在采取这一亚模式时，并非对所有主体提起的公益诉讼都同时立法，而是考虑某一主体提起公益诉讼立法、司法解释规定较多且运行较为成熟者先行立法，对其他主体提起的公益诉讼可以待立法和司法解释规定等成熟后再安排立法，即采取“成熟一个，立法一个”的思路。按照这一思路，当前对检察机关提起的公益诉讼可先行单独立法。主要理由如下： 　　第一，中央对于检察公益诉讼高度重视。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“积极探索公益诉讼”；中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》；中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》等等。中央对检察机关开展公益诉讼工作高度重视，并积极支持。 　　第二，检察机关建立了运行高效的公益诉讼组织管理体系。最高检专门成立了公益诉讼检察厅，指导全国检察机关公益诉讼工作，全国各省（自治区、直辖市）、地市级和县区级检察院也都成立了相应的公益诉讼检察部门或专门办案组，专门开展公益诉讼检察工作。全国检察机关从上至下成立了体系完备的公益诉讼组织管理体系。全国检察系统已经建构了配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供了良好的组织保障。 　　第三，检察机关已成为当下中国公益诉讼的主力军。虽然在2012年民事诉讼法修改时，检察机关并未成为提起公益诉讼的适格主体，但是在2017年民事诉讼法、行政诉讼法再次修改将检察机关正式作为公益诉讼提起主体之后，我国的公益诉讼进入了高速发展快车道，检察机关已经成为新时代公益诉讼的主力军，而且已经成为新时代公益诉讼事业的引领者和推动者。 　　第四，围绕检察公益诉讼已经制定了一些相关司法解释规定等。在最高检的积极推动下，一些有关检察公益诉讼的司法解释和规范性文件已经出台。诸如《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》等等，这些司法解释和规范性文件不仅规范了检察公益诉讼工作有序开展，而且也极大推动了公益诉讼事业快速发展。这些经过长期实践运用和检验的司法解释和规范性文件中的一些条款可以直接上升为立法条文，为检察公益诉讼单行立法奠定了坚实的立法基础。 　　综上所述，笔者认为当下尚不具备制定一部统一的公益诉讼法的条件，而制定一部单行的检察公益诉讼法的条件已经成熟。质言之，就公益诉讼专门立法的近期目标而言，就是针对检察公益诉讼先制定一部单行法，即检察公益诉讼法。就公益诉讼专门立法的中期目标而言，可以考虑根据案件类型单独立法，诸如制定环境公益诉讼法；就公益诉讼专门立法的远期目标而言，待时机成熟可以制定一部面向所有公益诉讼提起主体、所有案件类型、所有诉讼类型的统一公益诉讼法。 　　[作者为最高人民检察院公益诉讼研究基地主任、郑州大学法学院副院长、教授。本文系2021年度最高检检察理论研究课题《公益诉讼专门立法研 究（GJ2021B17）》和2021年度河南省高等学校哲学社会科学基础研究重大项目《新时代检察民事公益诉讼基本程序体系研究》（2021-JCZD-28）的阶段性研究成果]