杜志雄1 肖卫东2

1中国社会科学院农村发展研究所

2山东师范大学公共管理学院

摘 要：新中国成立70年来，中国农业发展呈现出了翻天覆地的巨大变化，实现了举世瞩目的跨越发展，突出表现为农业产量产值取得巨大进步，农林牧渔业全面繁荣、协调发展；农业生产条件实现巨大飞跃；新型农业经营体系不断健全；农业发展新动能基本形成；农业对外开放成就跃居世界前列；农村居民生活正向全面小康迈进。党对“三农”工作的领导、农村基本经营制度、支持保护政策、农业科技创新、农产品市场化改革等是中国农业发展70年的基本经验。进入新时代，未来推进农业高质量发展，须坚持绿色发展理念和质量兴农战略，大力拓展农业多功能；努力培育新型农业经营与服务主体，加快发展多种形式规模经营；深入推进农业资本化运作；加快推进农村一二三产业融合发展；构建农业对外开放新格局。

关键词：农业发展；成就；经验；未来思路

JEL 分类号: N55; Q10

2019年即将迎来中华人民共和国成立70周年。70年中国农业发展，尽管艰难曲折，但在实现有限资源基础上养活、养好中国人的任务和目标上，同样成就卓著。70年来，特别是改革开放以来，中国农业发展，不仅见证了农业改革开放的伟大成就，也为未来可持续发展积累了大量弥足珍贵的实践经验。本文尝试总结新中国成立70年来中国农业的发展成就与基本经验、存在的问题与挑战以及未来中国农业发展的思路与对策。

一、新中国成立以来70年的农业发展成就与问题

（一）农业产量产值取得了巨大进步，农林牧渔业全面繁荣协调发展

2017年，粮食总产量达66160.72万吨，比1949年（11318.0万吨）增长4.85倍，年均增长2.43%；比1978年增长1.17倍，年均增长2.10%。尤其是，2004~2015年，粮食生产实现历史性的“十二连增”；2012~2017年，粮食产量持续稳定在6亿吨以上。棉花、油料亦呈现快速增长态势，2017年的产量分别达565.30万吨、3475.24万吨，分别比1949年增长11.73倍、12.55倍，年均增长率分别达5.44%、5.59%。糖料、园林水果、畜产品、水产品等高值农产品产量以更快的速度增长。其中，2017年的糖料产量比1949年增长了39.09倍，年均增长率达27.50%，是增速最快的农作物。同期，水产品产量年均增长率达8.32%。1949~2017年，肉类总产量年均增长7.27%。1978~2017年，牛奶产量年均增长9.64%。1982~2017年，禽蛋产量年均增长7.42%。1949~2016年，园林水果产量年均增长9.09%。新中国成立以来，中国粮食、棉花、油料、糖料、畜产品、水果和水产品等重要农产品生产能力显著增强，国家粮食安全保障能力显著提升，农产品市场供给取得了巨大进步，不仅解决了占世界1/5人口的吃饭问题，还为加快推进工业化、城镇化进程提供了重要支撑。

农林牧渔业总产值由1952年的461亿元（当年价，下同）逐年快速增长到2017年的109331.72亿元，年均名义增长率达11.22%；改革开放以来（1979~2017年）的农业总产值增速达12.14%，是改革开放以前（1952~1978年）增速（5.26%）的2.31倍。其中，农业总产值、林业总产值、牧业总产值和渔业总产值的年均名义增长率分别达10.13%、12.60%、13.45%和16.40%。新中国成立以来农林牧渔业总产值及各项构成年均10%以上的高速增长，创造了世界农业发展的奇迹。

从各行业产值占比看（见图1），农林牧渔业结构不断优化。1952~2017年，农业产值占比不断下降，下降了32.80个百分点；牧业产值占比和渔业产值占比不断上升，分别上升了15.58个百分点和9.29个百分点；林业产值占比基本保持稳定，尤其是自改革开放以来一直在4%左右徘徊。由此，经过70年的逐步发展和深刻调整，农业内部实现了由“以种植业为主、以粮为纲”的高度单一结构向“农林牧渔全面、协调发展”的立体式复合型结构转变。

图1：中国农林牧渔业总产值结构变化趋势（1952~2017年）

（二）农业生产条件持续改善并实现巨大飞跃，农业发展基础越来越稳固

新中国成立以来，党和政府大力发展农业机械和兴建农田水利基础设施，农业生产条件实现由薄弱到明显增强的巨大飞跃，对现代农业发展的支撑能力显著增强。

一是农业机械化水平持续提升。1949年，农业机械总动力仅为8.10万千瓦；到2017年，达98783.35万千瓦，年均增长率达15.15%，农业机械总动力快速增长（见图2）。尤其是改革开放40年以来，每公顷耕地拥有农机动力和每个农业劳动力拥有农机动力也呈快速上升趋势，分别由1978年的1.18千瓦和0.41千瓦快速上升到2017年的8.12千瓦和4.72千瓦，年均上升5.25%和6.52%。

伴随农业机械总动力的快速增长，农业生产用机水平持续上升（见表1），全国农作物耕种收综合机械化水平在2017年达到65.60%，比2001年提高33.42个百分点，年均提高1.97个百分点。其中，机耕水平年均提高1.97个百分点，机播水平年均提高1.65个百分点，机收水平年均提高2.30个百分点。更为重要的是，农业机械服务范围涵盖了农业生产、加工、流通等产前、产中、产后各个环节（江泽林，2018），作业领域由粮食作物延伸到经济作物，由大田农业延伸到设施农业，由种植业延伸到养殖业、农产品加工业和流通业。

二是有效灌溉面积持续增加。到2017年底，全国共有大中型水库4666座，比2000年（3124座）增加1542座。有效灌溉面积由1952年的1995.90万公顷增加到2017年的6781.56万公顷，增加了2.40倍，年均增加1.26%。尤其是进入21世纪以来，随着喷灌、滴灌等节水灌溉技术的推广应用，节水灌溉面积快速增加，由2000年的1638.90万公顷快速增加到2017年的3431.90万公顷，年均增加4.55%。2017年，节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重达50.61%。

（三）农业生产经营主体和经营形式多元化发展，新型农业经营体系不断健全

改革开放前，我国主要采取合作化（1949~1958年）和人民公社化（1958~1978年）的农业组织形式，经营主体（主要为农民集体）、经营形式和经营体系（主要为集体经营）都较为单一。改革开放后，家庭承包经营（1978年至今）成为主要农业生产组织形式。在家庭承包经营这一组织形式的基础上，由于农业劳动力向城镇和非农产业转移，农村改革不断深化，承包地快速流转，越来越多的农产品开始走向规模化、专业化、集约化、社会化生产和经营。专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业经营性服务组织等新型农业经营主体和服务主体不断涌现，并逐步发展壮大，各种新的农业经营形式不断成长。农业部统计数据显示，截至2016年底，全国各类家庭农场87.7万家，其中纳入农业部门名录管理的家庭农场44.50万家；农民合作社193万家；各类社会化服务组织115万家，其中，从事农业生产托管的服务组织22.5万家；各类龙头企业13万家。

在新型农业经营主体和服务主体中，种养大户和家庭农场是粮食等重要农产品生产的基本主体和主力军，实行家庭经营，在农业生产经营活动中发挥着基础性作用；农民合作社主要开展合作经营，从而具有联系农民、组织农民、服务农民、带动农民的独特优势和功能；龙头企业主要开展公司经营，在高端农产品生产方面具有显著的引导示范效应和辐射带动效应；农业经营性服务组织着力为各类农业生产主体提供农业服务。由此，新中国成立以来，中国的农业经营主体经历了由改革开放前的农民集体占主导的格局到改革开放初期相对同质性的农民家庭占主导的格局的演变，再到现阶段的多元化经营主体并存、分工协作的格局的转变；以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑、多种经营形式共同发展的立体式复合型现代农业经营体系日益形成、不断健全。这既是农业向现代化演进过程中的必然（陈锡文，2016），又是历史传承的结果（张红宇，2018）。

（四）农业新产业新业态蓬勃涌现，农业发展新动能基本成形

直到改革开放之初，中国农业产业仍然沿袭农林牧渔业原始产品生产为主的传统格局。设施型农业微乎其微，休闲农业等农业多功能性利用产业的产值也很小（蒋和平，2018），农产品加工业发展比较缓慢（韩俊，2001）。1952年，农产品加工业总产值193.50亿元，与农业总产值之比为0.42:1；1985年，农产品加工业总产值与农业总产值之比为0.77∶1（冯伟、蔡学斌等，2016）。改革开放后，由于家庭承包经营制度的确立和完善发展、农产品购销体制改革和农村中小企业的快速发展，农业产业极大地突破了传统的农林牧渔业原始产品生产的范畴，新产业新业态蓬勃涌现。特别是21世纪以来，农业新产业新业态加快发展，已经成为农业农村发展新活力和新动能的重要来源。

一是农产品加工业迈上新台阶。截至2017年底，规模以上农产品加工业企业达8.1万家，实现主营业务收入19.4万亿元，实现利润总额1.3万亿元。2015年，农产品加工转化率达65%，农产品加工业总产值与农业总产值之比达2.20∶1，比1952年提高了4.24倍，比1985年提高了1.86倍。

二是农村电子商务高速发展。商务部统计数据显示，农村地区网络零售额由2014年的1800亿元逐年快速增长到2017年的12448.80亿元，年均增长96.23%；农村网络零售额在全国网络零售总额中的比重由2014年的6%逐年提升到2017年的17.40%，年均提升3.80个百分点；2017年，全国农产品网络零售额为2436.6亿元，比2016年增长53.30%；截至2017年底，全国共有农村网店985.6万家，阿里巴巴淘宝村2118个，农产品大宗商品电子交易市场585家；生鲜农产品电商交易额1391.30亿元。

三是休闲农业和乡村旅游蓬勃兴起。统计数据显示，2017年，全国休闲农业和乡村旅游类经营主体达33万家，从业人员900万人，年接待游客22亿人次；经营收入由2014年的3000亿元逐年快速增长到2017年的6200亿元，年均增长28.33%，带动700多万户农民家庭就业和增收。

由此可见，中国农业已经实现由纯粹农业原始产品生产向农产品生产、加工、销售等全产业链各个环节共同发展，由单纯的农产品生产功能向文化传承、生态保护和旅游体验等农业多功能开发利用的双重转变。

（五）农业对外经济实现了从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折，对外贸易规模跃居世界前列

新中国成立初期，中国农产品贸易规模极其有限，农业对外开放基本上处于封闭半封闭状态。改革开放尤其是加入WTO以来，农业对外开放步伐明显加快、全面推进，从大规模“引进来”到大踏步“走出去”，一跃成为世界农业对外开放大国，开放质量大幅提高。

一是农产品贸易规模持续快速增长。中国农产品进出口贸易总额由1995年的254.20亿美元增长到2017年的2013.90亿美元，增长6.92倍，年均增长10.64%。其中，进口额增长10.61倍，年均增长13.46%；出口额增长4.18倍，年均增长8.11%。目前，中国已成为世界第三大农产品贸易国、第一大农产品进口国，出口额居世界第六位。需要注意的是，从2004年起，中国农产品贸易长期顺差转变为持续性逆差，并且呈扩大态势，由2004年的46.40亿美元扩大到2017年的503.30亿美元，扩大了9.85倍（见图3）。

二是农业“引进来”由引资向引技、引智领域不断拓展，成效显著。1997~2016年，农业实际利用外商直接投资额、外商投资企业投资总额呈现增长趋势，外资利用规模不断扩大，分别由1997年的6.28亿美元、125亿美元增长到2016年的18.98亿美元、814亿美元，年均增长8.08%、12.04%，累计实际利用外商直接投资额242.78亿美元、外商投资企业投资总额5192亿美元。在引技、引智方面，通过实施一批重大联合项目，引进了大量农业种质资源、技术、农机装备、管理经验和智力资源。

三是农业大踏步“走出去”，对外直接投资增长势头强劲。农业对外投资流量由2004年2.90亿美元增长到2016年的32.87亿美元，年均增长33.43%；投资存量由2004年的8.34亿美元扩张到2016年的148.85亿美元，年均增长30.13%。截至2016年底，中国农业对外投资存量超过1800亿元，在全球100多个国家和地区设立农林牧渔类境外企业1300多家。

（六）农村居民生活取得了巨大进步，正向全面小康迈进

新中国成立70年来，农村居民收入持续较快增长，消费水平持续提高，消费结构不断优化升级，扶贫工作成效显著，农村居民生活实现了由贫困到总体小康的历史性跨越，正向全面小康迈进。

一是农村居民收入持续较快增长，财产性收入进入寻常百姓家。农村居民人均可支配收入由1949年的43.80元增长到2017年的13432元，增长了305.67倍。其中，1949~1978年年均名义增长3.9%，1979~2017年年均名义增长12.75%，增速大幅提高。尤其是党的十八大以来，各级政府多措并举，从持续增加居民收入尤其是财产性收入着手，全力为农村居民增收注入新动力。农村居民拥有的财产性收入由无到有、由少变多，由1993年的7.02元增长到2017年的302.96元，年均名义增长24.85%（见表2）。

二是农村居民生活条件持续改善，消费结构不断优化升级。1949~1978年，农村居民人均消费支出增长了1.9倍，年均名义增长3.70%。2017年，农村居民人均消费支出10954.53元，比1980年（162.20元）名义增长66.54倍，年均名义增长12.29%，比1949~1978年的年均名义增速高8.59个百分点。1949~1978年，农村居民恩格尔系数都在67%以上。2017年，农村居民恩格尔系数为31.20%，比改革开放前水平下降了近36个百分点。按照恩格尔系数联合国标准，2017年，农村居民生活处于相对富裕阶段，正向富裕阶段跨入，消费层次由温饱型向全面小康型转变。2017年，农村居民人均住房建筑面积比1978年增加了38.60平方米，住房条件大为改善；平均每百户拥有的家用汽车、洗衣机、电冰箱（柜）、彩色电视机、空调、热水器、移动电话、计算机分别增加到19.3辆、86.3台、91.7台、120台、52.6台、62.5台、246.1部、29.2台。农村居民人均国内旅游花费由1994年的54.90元上升到2017年的603.30元，旅游潜力不断释放。

三是扶贫成就举世瞩目。新中国成立初期到1978年，大多数农村居民生活处于绝对贫困状态，1978年，农村绝对贫困人口2.5亿人。改革开放尤其是党的十八大以来，中国全力、稳步实施精准扶贫精准脱贫战略和大规模减贫行动，农村扶贫取得了举世瞩目的成就。按照2010年贫困线标准，农村贫困人口由1978年的7.70亿人减少到2017年的3046万人，累计减少7.4亿人；贫困发生率由97.5%下降到3.1%。

综上，新中国成立以来，中国农业发展取得了举世瞩目的历史性成就，为全球粮食安全、贫困治理和农业可持续发展做出了巨大贡献。但进入新时代，中国农业发展不平衡不充分的挑战日益突出，面临多重安全隐患（粮食安全的结构性矛盾、种业安全、食品安全和生态安全等）、农村人才队伍建设滞后、农民持续增收动力不足、农业供给质量亟待提高等问题，尤其是农业成本持续上升问题。2001~2016年，三种粮食亩均总成本由350.61元持续快速上升到2016年的1093.62元，上升了2.12倍，年均上升7.42%；国产大豆、油料、棉花、甘蔗、水果、蔬菜的亩均总成本年均上升率分别达7.61%、8.22%、8.70%、7.27%、11.69%、9.40%。2013年，中国玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花这五种主要农产品亩均总成本分别比美国高出56.05％、20.82％、210.42％、38.44％、222.84％（张云华，2017）。农业成本持续快速上升导致中国农产品国内外价差不断拉大，农业经营效益下降，国际竞争力低弱。

二、建国以来70年的农业发展经验

（一）坚持和完善党对“三农”工作的领导

新中国成立伊始，中央就非常重视“三农”工作，先后根据当时的国情实施了“土地改革”、农业合作化和人民公社制度。1982~1986年和2004~2018年，中央先后连续5年、15年出台了以“三农”为主题的中央一号文件。尤其是在2004年中央一号文件中，中央作出了“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”的战略定位。党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大决策和部署，并进一步强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，并且“要坚持农业农村优先发展”。在实践中，中央和全国各地一切从实际出发，不断建立健全、优化完善党委统一领导、政府负责、党委农业农村工作部门统筹协调的“三农”工作领导体制，不断完善党管“三农”工作的体制机制和方式方法，强化农业资源要素支持和制度供给，把坚持“‘三农’工作重中之重的战略定位”和“农业农村优先发展”的基本原则体现到各个方面。可见，中央始终把加强和改善党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展和农业高质量发展的政治保证。正是在中央的坚强领导和战略部署下，在中央持续实施的一系列支农强农惠农政策支持下，中国农业发展取得了举世瞩目的成就，迈上了新台阶，步入了新时代。可以说，如果没有中央的正确领导、统揽全局、协调各方，中国的农业发展不可能取得如此卓著的成就。

（二）坚持和巩固完善农村基本经营制度

新中国成立以来，伴随着农村土地制度变革，中国农村基本经营制度也随之完善。新中国成立初期，中国实行了平均地权的土地改革，由此形成了土地私营私有的经营方式和基本经营制度。1953~1956年，开始农业合作化运动，土地转为私有基础上的互助合作。在1957~1978年的人民公社制度中，则实行土地集体所有、统一经营、按工分分配劳动成果的经营形式，并由此形成了“三级所有、队为基础”的基本经营制度。1978年改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的兴起和人民公社制度的瓦解，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制得以建立。家庭联产承包责任制是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度。家庭联产承包责任制的实施极大地提高了农民生产积极性，进而促进了农业生产效率的提高。相关研究结果表明，在改革开放初期的农业增长中，约50%的增长源于家庭联产承包责任制的实施（Lin，1992）；在改革初期的粮食增长中，约35%的粮食单产增长源于家庭联产承包责任制（Huang and Rozelle，1996）。

20世纪90年代，家庭承包责任制的巩固和完善为中国农业发展注入持续的动力。1993年，中央决定将土地承包期从一轮承包的15年延长至二轮承包的30年。《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）进一步明确规定“耕地的承包期为30年”。进入21世纪10年代，为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，适应农村劳动力大量转移、农户承包土地的经营权流转明显加快和农业规模规模快速发展的必然趋势，中央提出并确定了农村土地“三权分置”的基本方向，并于2016年10月印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新（尹成杰，2015），是农村土地制度改革理论和政策重大创新与突破（肖卫东、梁春梅，2016）。更为重要的是，“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力。2017年10月，党的十九大报告进一步明确提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。随着这一重大战略决策的确立，农村基本经营制度得到了进一步巩固和完善。可见，新中国成立尤其是改革开放以来，中国农业发展所取得的巨大成就，正是农村基本经营制度所释放的显著制度绩效。并且，在乡村振兴的宏大背景下，土地集体所有、农户承包经营的农村基本经营制度不能轻易动摇，要保持长久不变（唐忠，2018）。

（三）坚持和加大对农业的支持保护力度

改革开放前，农产品主要实行政府定价、统购统销政策，农业剩余通过工农产品价格“剪刀差”转移到工业，中国农业发展主要处于传统计划经济体制下的“以农养工”阶段，国家对农业的投入很少，支持保护力度小。1952~1978年，国家财政支农支出1577亿元，年均54亿元；而同期，农业向工业提供的资金支持达3915亿元，年均135亿元（国家发展和改革委员会农经司课题组，2005）。改革开放后，随着家庭承包经营制的确立、完善和创新发展，国家持续出台了一系列支农强农惠农政策，农业支持保护政策体系不断优化完善。具体看，包括通过建立与WTO规则相适应的农产品流通体制，对重要农产品实行最低收购价、目标价格改革试点、“市场化收购 生产者补贴”等价格支持，完善农产品收储制度等，不断深化农产品价格形成机制改革，优化完善农产品价格支持政策。通过建立农业投入稳定增长机制，优化农业投入结构，改革创新农业投融资方式等，不断优化完善农业投入政策。通过减轻农民负担、全面取消农业税、逐步加大涉农税收优惠、县乡财政管理体制改革等，不断优化完善覆盖城乡的公共财政制度。通过构建农民收入补贴制度、农业生产性补贴制度、农业生态资源保护补贴制度、农业防灾减灾保障制度等，不断优化完善农业补贴政策。通过完善农村金融组织体系、创新农村信贷和农业保险产品和服务等，不断完善、创新农村金融保险政策，拓展农业支持保护政策空间。

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略要“坚持农业农村优先发展” “完善农业支持保护制度”；2018年中央一号文件进一步提出，要“加快建立新型农业支持保护政策体系”。由此，新中国成立以来，中国农业支持保护政策的内涵逐步实现了对农业农村从“以农养工、支城”到“多取少予”“少取多予”，再到“优先发展”的根本性转变。农业支持保护政策的范围逐步实现了从农业产中环节向产前、产中、产后环节的全面延伸，实现了从农业生产体系到产业体系、经营体系的全面支撑。农业支持保护政策的手段和工具逐步实现了仅由农业投入的单一型政策体系到以农业投入、价格支持、财政补贴、金融保险为重点的新型政策体系的重大转变。

（四）坚持和创新推动农业科技创新

农业发展一靠政策，二靠科学技术（邓小平，1993），这在以前、现在乃至未来，都是如此。科技创新是中国农业发展的根本出路，是提高农业综合生产能力、推进现代农业建设的战略支撑（万宝瑞，2012）。改革开放前，由于国家不重视科学技术，对农业的科技投入甚少，农业科技人员奇缺，导致农业科技极为落后，农村普遍存在“靠天吃饭”现象。改革开放使农业科技创新迎来了春天，国家高度重视、持续强化科技创新对农业生产力解放、提升和农业生产关系变革、重构的驱动作用，从“科学技术是第一生产力”到“创新是引领发展的第一动力”，从实施科教兴农战略到深入实施创新驱动发展战略，农业科技创新发挥了先锋和引领作用。改革开放40年特别是党的十八大以来，国家财政资金对农业科技创新的支持力度不断加大，农业科研体制机制改革不断深化，各类农业经营主体和市场主体的创业创新活力竞相迸发，符合经济高质量发展要求的农业科技创新体系正在逐步形成。统计数据显示，国家对农业的科技投入（S&T）由1978年的7.2亿元增长到2015年的550多亿元，增长了75.39倍；其中，农业研发投入（R&D）由1978年的1.4亿元增长到2015年的260亿元，增长了184.71倍（黄季焜，2018）。

农业科技投入的持续增长和农业科研体制机制改革的深入推进，一方面，使得农业科技创新的实力、活力和能力稳步提升。近年来，中国在生物育种、转基因新品种培育、重大动植物疫病防控、农业遥感和信息化等领域不断取得突破；旱作节水、测土配方施肥、统防统治等先进适用农业技术在全国各地大范围推广应用，农业技术推广体系不断完善。2017年，全国农业科技进步贡献率达57.50%，比2012年（53.50%）提高了4个百分点，比2005年（48%）提高了9.5个百分点；主要农作物良种覆盖率稳定在96%以上。另一方面，使得农业科技创新对农业转型升级、农产品供给优化、新动能培育和农业增长的贡献日益彰显、支撑作用日益增强。农业科技创新是中国农业发展的主要驱动力（黄季焜，2018），并且日益成为引领农业高质量发展、提升农业核心竞争力的重要源泉。

（五）坚持和稳步推进农产品市场化改革

改革开放前，为恢复经济，为工业发展提供原材料积累，中国先后实施了农业合作化运动和人民公社制度。这一时期，粮食销售主要在国家控制下实行统购统销。统购统销制度的实施严重制约了农产品市场功能，导致农副产品短缺，人民生活物资匮乏。改革开放后，随着人民公社制度的废除和家庭联产承包责任制的实施，农产品开始由国家定价转为市场定价。由此，针对农业生产发展需求，国家在1985年废除了统购统销制度，并启动了粮食收购合同订购制。合同订购制是一种双轨制，即农民交足国家订购的粮食量，其余的通过市场销售。同时，为了提高农民收入，保障粮食安全，国家先后对粮食收购价进行调整。随后，在粮食出现供不应求时，为了保证粮食供给，又实施了保护价收购议价粮政策。2001年加入WTO后，出于国际市场压力，逐渐放开了粮食主产区粮食收购，粮食价格由市场供求关系决定。2004年开始，实行了农业三大补贴和小麦、玉米、水稻、大豆等主粮的最低收购价敞开收购政策。近年来，随着国内外市场的变化，最低收购价的敞开收购政策积累的问题日渐暴露。2014年开始启动了大豆目标价格改革，2015年实施了玉米收储制度改革。这些改革的目标，都是确立和强化市场在农业要素资源配置中的作用，实现生产和消费的优化。农产品市场化改革的逐步推进，提高了市场配置资源的效率，提高了农产品市场竞争力，增加了农民生产积极性，保障了农民生产收入。在坚持和完善农产品市场化改革中，逐步实现了农产品由国家统一调配到市场配置，发挥了市场作用，促进了农业增长。

三、中国农业发展的未来思路与对策

（一）大力拓展农业多功能，促进农业发展“双目标”向“三目标”转变

农业多功能性是农业及其发展的客观属性（尹成杰，2007）。自古以来，农业都是中国的立国之本。中国是世界上第一人口大国，足够的粮食产量、供给量和持续的农民增收一直是中国农业发展的基本功能。在过去相当长的一段时间，粮食增产、农民增收是中国农业发展及其政策目标的两大主题，并且在强农惠农政策的支持下，实现了连续十二年（2004~2015年）的增产增收。但近年来，随着经济的快速发展、居民收入水平的持续增长以及环境保护意识的日益觉醒，城乡居民越来越注重农产品的质量，不仅要求吃饱，还要求吃好，要求农业农村生态环境得到有效保护，这对中国农业发展提出了优质、高效、生态、安全的基本要求。进一步看，在中国农业发展新的历史阶段，尤其是在中国特色社会主义新时代，如同化肥、农药、农用塑料薄膜等现代生产资料之于农业发展的促进作用，让资源环境等生态要素对农业生产经营者效益和农业发展产生立竿见影的效应，这是中国农业发展新的使命（李国祥，2017）。正如2017 年中央一号文件提出的，“要促进中国农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”。

因此，进入新时代，随着农业资源环境约束的日益显现，保持农业发展可持续性是中国农业发展的第三大目标。这要求大力拓展农业多功能，促进农业发展由过去的“保障农产品供给、增加农民收入”的双目标向“保障农产品供给、增加农民收入和保持农业发展可持续性”的三目标的转变。对此，首先，对新目标要进行有力的宣贯，使之深入人心。尤其是，从长期看，要强化保持农业发展可持续性的国家意志。其次，要在具体政策上对农业生产主体提供方向指引，使其行为自觉转向资源节约、环境友好。再次，要重点扶持家庭农场，加快使其成为农业政策新目标的“合意”主体。最后，加快推进农业供给侧结构性改革，切实去除不利于农业可持续性目标实现的产能及生产方式。

（二）努力培育新型农业经营与服务主体，加快发展多种形式规模经营

规模经营是全球农业发展的共同趋势，也是中国农业经营制度和方式转型创新的重要方向，其中，主体是前提，是引领者和生力军。因此，要努力培育、发展壮大多元化新型农业经营与服务主体，加快发展多种形式规模经营。一是建立健全主体之间的分工协作机制。加快发展专业大户、家庭农场，不断强化其生产主体地位和基础作用。规范发展农民合作社，不断强化其服务能力和纽带作用。大力发展龙头企业，不断强化其核心主体地位和引领作用。积极发展农业社会化服务组织，不断强化其服务主体地位和支撑作用。

二是积极、稳妥地推进多种形式农业规模经营。实现农业规模经营是一个长期过程，要处理好积极与稳妥的关系。既要不失时机地推进土地流转与集中，以及多种形式的农业规模经营，为扩大农民就地就近就业、农业农村经济提供新的增长空间；又要立足国情农情，从实际出发，认真研究解决推进农业规模经营进程中的突出问题，制定具体政策，探索有效办法，因势利导、循序渐进。

三是农业规模经营既要“追求规模”，更要 “注重适度”。要防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。同时又要促进农业适度规模经营与城镇化进程和农村劳动力转移规模、与农业科技进步和生产手段改进程度、与农业社会化服务水平提高的适应性。农业土地经营规模是一个包含最大值、最小值、目标值的合理区间（钱克明，2015）。现阶段，应重点支持土地经营规模相当于普通农户10-15倍、收入相当于外出务工平均收入的专业大户、家庭农场。

四是探索、创新多种形式农业规模经营的共同发展。发展农业规模经营，不能土地规模经营“单项突进”，而应该是土地规模经营与服务规模经营的共同推进、协同发展。土地规模经营与服务规模经营是实现农业规模经营的两条并行不悖的路径，从土地规模经营转向服务规模经营是现阶段顺应中国农业经营方式转型发展的重要路径（罗必良，2017）。

（三）坚持绿色发展理念和质量兴农战略，促进农业高质量发展

当前，中国农业经济发展正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，必须坚持绿色发展理念和质量兴农战略，以农业供给侧结构性改革为主线，促进农业高质量发展。一是构建农业清洁生产促进机制，推进农业绿色发展。各级农业农村部门要将农业清洁生产列入重要工作内容和议事日程，编制符合当地实际情况的农业清洁生产规划，制订实施方案。加快研究、制定符合我国国情农情的农业清洁生产条例，相关政策规定和管理制度。建立完善农业清洁生产技术标准和过程标准体系。加强绿色投入品、农业清洁生产技术的研发和推广应用。

二是大力发展现代生态循环农业，推进农业可持续发展。促进农业生产空间与生态空间协调布局、农业生态化生产与资源环境承载力相匹配。把握现代生态循环农业模式的多样性及其演化规律，完善、创新现代生态循环农业发展模式。加强成熟可行现代生态循环农业发展模式的示范推广。

三是加强农业面源污染防治，提高农业生态治理水平。加快建设现代农田灌排体系和农业高效节水体系，大力发展节水农业。在更大规模、更高层次上推广测土配方施肥，提高化肥利用效率。大力推进绿色防控、统防统治，有效控制农药使用量，推进化肥农药减量化使用。着力推进农作物秸秆、畜禽粪便、农膜全量资源化利用。加强农业面源污染监测体系建设。

四是坚持质量兴农，全面提升农业供给质量。突出优质、安全、绿色导向，健全农产品质量和食品安全标准体系。大力推进内外销农产品和食品“同线同标同质”工程，逐步消除国内外市场产品质量差距。围绕薄弱环节、重点领域，用重典、出重拳、求突破地加强农产品质量和食品安全监管。加快推进农资和农产品质量安全追溯体系和建设，加大国家追溯平台推广应用。

（四）深入推进农业资本化运作，不断拓宽农业发展路径

推进农业资本化运作是实现传统农业向现代农业根本性转变的重要战略选择（郭晓鸣，2016）。一是大力推进农业固定资产投资增长。加快推进农业基础设施、农业生态环境保护等薄弱环节固定资产投资重大项目库建设，加大补短板投资力度。加快推动落实促进民间资本投资农业固定资产的系列政策措施，变民间投资“准进来”为“请进来”，探索开辟农业领域中民间投资新空间。积极推广PPP模式，大力推进政府和社会资本合作。鼓励、支持改建和技术改造投资。

二是把准农业机械化发展的重要方向。着力短板领域、薄弱环节和区域，全力推进农业生产全程、全面机械化。紧紧围绕“一控两减三基本”目标，强化资源节约型、环境友好型农机装备的研发和制造，集成推广一批绿色生态农机化技术，促进农业机械装备和作业的绿色化发展。着力推进“互联网 现代农机”，促进农业机械化高质高效发展。

三是鼓励、引导工商资本扎根农业、安农富农。健全工商资本准入制度，完善动态监管制度，加强事中事后监管。引导工商资本根据自身优势、农业行业特性、区域资源禀赋、政府农业政策等慎重考虑和选择经营行业、领域和环节。鼓励工商资本发挥专长，与农民建立稳定合作关系、稳妥利益共享机制、结成紧密利益共同体，促进“为农增利”，规避“与农争利”。

四是完善农地“三权分置”制度，稳妥推进农地资本化。建立健全土地经营权制度，加强农地产权交易平台建设，完善农村社会保障制度，创新推进土地经营权出租、转包、信托、抵押担保、入股农业产业化经营、农村土地银行等多种形式农地资本化路径。当前，要着力引导农地合理资本化，严防农地过度资本化（全世文、胡历芳等，2018）。

（五）加快推进农村一二三产业融合发展，着力塑造农业新业态

实现农业农村现代化，一个不可逾越的重要路径就是推进农村一二三产业融合发展，着力塑造农业新业态，这也是农业发展的必然趋势和西方发达国家的实践经验。一是稳步推进农业内部各产业之间的交叉型融合，大力发展种养结合循环农业。按照稳粮、优经、扩饲的要求，推进粮经饲协调发展。加快农牧交叉融合发展，形成“以养带种、牧林农复合、草果菜结合、生态循环”的农牧共生型种养模式。积极发展林下经济，推进“林—畜”“林—菜”“林—果”等农林、林牧复合经营模式。

二是纵深推进农业产业链延伸型融合，塑造终端型农业新业态。立足农产品的开发生产与加工增值，按照“纵向延伸、横向扩张、侧向拓展”的路径，促进农业产业链各环节向高技术化、高知识化、高资本化和高附加价值化方向发展，实现产业链各环节有机整合和集成，逐渐构建“从田间到餐桌”的完整产业体系，扩大农业产业链整体规模，提升农业产业链整体效能和效率。

三是加快推进农业功能拓展型融合，塑造体验型农业新业态。立足农业多种功能的挖掘与拓展，推进农业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，充分拓展、开发农业多种功能和多重价值。引导、支持实施休闲农业和乡村旅游精品工程，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链。加强农村传统文化保护，推动农村特色文化产业发展。引导、支持发展乡村共享经济、创意农业。

四是创新推进先进要素渗透型融合，塑造智慧型农业新业态。实施“互联网 现代农业”行动计划，大力发展农村电子商务。推广农业物联网、云计算、大数据技术，积极发展智慧农业。促进分子育种、动物疫苗、发酵工程、生物饲料、生物农药、细胞工程、酶工程、非化学害虫控制等现代生物技术在农业领域中的应用，积极发展生物农业。

（六）构建农业对外开放新格局，不断增强农业国际竞争力

一是积极实施农产品优进优出和进口多元化战略，充分发挥农产品进口对提高资源配置效率和结构优化的促进作用，更好满足国内农业要素和产品需求。充分利用农产品进口的“资源替代效应”对重点农产品产业结构调整的推进作用，正推或者倒逼国内供给能力的提升，扩大国内有效供给；通过农产品出口消化国内产能、减少粮食“高库存”，提升国内供给与国外需求的匹配度。

二是坚持高水平“引进来”和大规模“走出去”并重，积极嵌入全球农业产业链、价值链、供应链和创新链，促进国际国内资源要素有序自由流动、产品和技术开放式创新，构建高水平农业开放型经济。更加注重高端资本的引进，创新创业型人才、先进农业技术、前沿农业知识向中国的集聚、集中、集结。更加注重推动涉农企业“集群”式、“链条”式“走出去”，不断提升对外农业投资的产业链、价值链一体化水平。

三是把“一带一路”战略作为新时期农业对外开放的顶层设计，依据《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》深化与沿线国家的农业合作，促进农业对外开放向内陆沿边纵深推进，优化农业区域开放格局和国际市场布局，建立贯穿亚欧非的农业大市场和经济圈，创建农业国际合作新格局。支持涉农企业在“一带一路”框架下重构农产品和食品供应链和价值链并占据主导地位。

[1] 江泽林：《机械化在农业供给侧结构性改革中的作用》，《农业经济问题》2018年第3期。

[2] 陈锡文：《构建新型农业经营体系刻不容缓》，《求是》2013年第22期。

[3] 张红宇：《中国现代农业经营体系的制度特征与发展取向》，《中国农村经济》2018年第1期。

[4] 蒋和平：《改革开放四十年来我国农业农村现代化发展与未来发展思路》，《农业经济问题》2018年第8期。

[5] 韩俊：《中国农产品加工业的发展与政策选择》，《商业时代》2001年第11期。

[6] 冯伟、蔡学斌、杨琴、石汝娟、夏虹：《中国农产品加工业的产业增长特征与趋势》，《贵州农业科学》2016年第3期。

[7] 张云华：《中美农业基础竞争力对比与建议（上）》，《中国经济时报》2017年5月9日第5版。

[8] Lin J. Y. Rural Reforms and Agricultural Growth in China, American Economic Review, 1992, 82(1):34-51.

[9] Huang J., Rozelle S. Technological Change: Re-discovering of the Engine of Productivity Growth in China’s Rice Economy, Journal of Development Economics, 1996, 49(2):337-369.

[10] 尹成杰：《三权分置是农地制度的重大创新》，《农村工作通讯》2015年第16期。

[11] 肖卫东、梁春梅：《农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系》，《中国农村经济》2016年第11期。

[12] 唐忠：《改革开放以来我国农村基本经营制度的变迁》，《中国人民大学学报》2018年第3期。

[13] 国家发展改革委农经司课题组：《继续加大“三农”投入支持 完善国家农业支持保护体系》，《中国经贸导刊》2005年第5期。

[14] 邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版。

[15] 万宝瑞：《科技创新：中国农业的根本出路》，《求是》2012年第17期，第35-37页。

[16] 黄季焜：《四十年中国农业发展改革和未来政策选择》，《农业经济问题》2018年第3期。

[17] 尹成杰：《农业多功能性与推进现代农业建设》，《中国农村经济》2007年第7期。

[18] 李国祥：《论中国农业发展动能转换》，《中国农村经济》2017年第7期。

[19] 钱克明：《规模很重要 适度是关键》，《求是》2015年第7期。

[20] 罗必良：《论服务规模经营—从纵向分工到横向分工及连片专业化》，《中国农村经济》2017年第11期。

[21] 郭晓鸣：《农业资本化应重视风控》，http://opinion.huanqiu.com/1152/2016-04/8822289.html?qq-pf-to=pcqq.c2c

[22] 全世文、胡历芳、曾寅初、朱勇：《论中国农村土地的过度资本化》，《中国农村经济》2018年第7期。